A certain has been done, cari burocrati

Archiviata la seconda lettura del disegno di legge sulla riforma della PA, resta l’ultimo passaggio in Senato e la scrittura dei (tanti) decreti delegati conseguenti. Approfittando della calura, val la pena di soffermarsi su qualche aspetto sinora non preso in considerazione da nessuno degli attori in gioco: in particolare, poggiando la riforma essenzialmente su un radicale riordino delle norme in materia di dirigenza pubblica (diamo acquisiti per relationem i pro e contro della questione, inclusi gli opportuni mea culpa dei dirigenti), credo utile porsi qualche domanda sul come la dirigenza lavori nel concreto. In altre parole, aldilà dei temi certamente fondamentali relativi alle nomine, al rapporto con la politica ed alla valutazione, qualcuno si è soffermato su come viene gestito il tempo che le donne e gli uomini incaricati di funzioni dirigenziali passano negli uffici? Non è domanda peregrina, perché i dirigenti pubblici negli uffici ci passano tante ore. Troppe, secondo me. Da una sommaria ricognizione compiuta un annetto fa – senza presunzione alcuna di valenza scientifica o statistica – nei confronti di circa centocinquanta colleghi, prevalentemente delle amministrazioni centrali dello Stato, i risultati sono stati disarmanti: da un lato non si esce prima delle 19 (non raramente l’orario di uscita si assesta verso le 20), mentre, dall’altro, si arriva alle 10 ore circa di permanenza alla scrivania, senza contare le inevitabili emergenze o (Dio ce ne scampi!) le tirate delle leggi di stabilità. A questo si aggiunga che molti fra coloro che ho interpellato dichiarano di essere di fatto sempre connessi on line e via posta elettronica le sere ed i fine settimana, mentre più di una collega ha lamentato problemi di gestione di figli e famiglia, barcamenandosi fra nonni volenterosi e pomeriggi a scuola sempre troppo corti.

Ecco, non so come la pensiate, ma a me pare ci sia qualcosa che non va. Intanto una permanenza così lunga in ufficio, che pare accomunare pubblico e privato, dal punto organizzativo è un nonsenso, essendo provato che la produttività dopo un certo numero di ore cala vertiginosamente. Basta, d’altro canto, fare il paragone con gli uffici delle istituzioni comunitarie o nel nord Europa per vedere come di norma il tempo riservato alla vita privata abbia eguale dignità di quello dedicato al lavoro. Ed anzi, essere un workaholic è considerato disdicevole dal punto di vista sociale, scelta egoista di chi non ha interesse nei confronti degli altri e della famiglia in primo luogo. A casa nostra, invece, occhiatacce sdegnate a chi osa ritagliarsi parte della giornata per i propri cari, il tempo libero, le amicizie, lo sport. Non solo, come ricorda l’OCSE, “è comprovato che orari lavorativi lunghi possono danneggiare la salute personale, compromettere la sicurezza e aumentare lo stress”, ma è soprattutto una contraddizione in termini di efficienza. Una piccola follia organizzativa. E come viene speso tutto questo tempo in ufficio? A sentire colleghe e colleghi sparsi per i ministeri, ognuno si dichiara sovraccarico di lavoro, soffocato dalle scadenze, rincorso dalle urgenze. Ci credo: mi ci sento spesso anche io. Anzi, più ore si stanno in ufficio, più l’ansia aumenta. Il tempo non basta mai e, di converso, sembra impossibile trovare qualche ora in cui studiare con attenzione un dossier o aggiornarsi a fondo sulla tal novità legislativa. Ma, almeno, siamo efficienti? Diciamo intanto che certamente perdiamo tempo prezioso tra infinite riunioni in cui ci si parla addosso e grovigli di adempimenti della temuta triade performance/trasparenza/anticorruzione, che rispecchia spesso la miopia di una macchina pubblica ripiegata su sé stessa. Non parliamo, poi, di un utilizzo ormai ridicolo della posta elettronica, che ha raggiunto livelli orgiastici: alzi la mano chi al decimo invio di quell’importantissima bozza di decreto non ha perso traccia di chi ha rivisto cosa, rassegnandosi a ripescare una vecchia versione da qualche decina di e-mail fa. E, infine, non va trascurato il disallineamento organizzativo fra il dirigente che, uscendo più tardi, arriva più tardi al mattino, ed il personale che tendenzialmente entra molto presto per uscire – comprensibilmente – il prima possibile fatte le proprie ore.

C’è una risposta a tutto ciò: l’inconfessata incapacità dell’organizzazione di funzionare efficientemente e, in aggiunta, quella del dirigente di organizzare al meglio il proprio tempo e, conseguentemente, il proprio lavoro. Fare il dirigente pubblico non è solo un titolo che si ottiene con un concorso. È la capacità di vedere dove si sta andando e di organizzare in modo creativo, mescolandole, risorse umane e finanziarie per raggiungere degli obiettivi. Come sibilava Clint Eastwood in Gunny alle sue reclute: “Adattarsi, improvvisare, raggiungere lo scopo!”, concetti spesso alieni al burocrate medio. Chiarisco: ho una grande opinione della media dirigenza pubblica italiana, almeno per come conosco la realtà dei ministeri, e credo abbia retto il Paese in momenti assai delicati, soprattutto della nostra storia recente. Tuttavia l’oppressiva dimensione burocratico-formalista che guida ogni passo della nostra azione – in questo concedo più di una ragione a Matteo Renzi – non ci fa delegare abbastanza, non ci offre gli attrezzi per programmare non dico il prossimo semestre ma neanche la settimana che ci aspetta, non ci mette in grado di organizzare e gestire con efficacia la squadra che ci viene affidata. Esagero? Forse. Ma sono dinamiche che esistono e contano, col risultato che parte dei dirigenti pubblici continua spesso ad agire come dei superfunzionari, senza riuscire appieno a (ri)appropriarsi del loro compito di mettere in piedi scenari complessi di azione pubblica a favore dei decisori. Nel correr dietro all’agenda dettata dal Governo su incarichi e revoche, indipendenza dalla politica e valutazione dei risultati, ben pochi hanno visto oltre il muro di norme per andare alla sostanza. Le donne e gli uomini non sono robot da avviare e lasciare andare: vanno reclutati, formati e curati con attenzione perché rappresentano la vera benzina di un’organizzazione. Le persone rispondono a tutta una serie di stimoli e sollecitazioni, delle quali quella di natura economica non è affatto la più importante, e i veri risultati e scatti in avanti in una qualsiasi organizzazione non si ottengono affastellando regole su regole, ma valorizzando il potenziale di un individuo.

È mancato e manca drammaticamente, sia da parte dei decisori politici che da parte della dirigenza pubblica, un approccio organizzativo e sostanziale, preferendo spesso giocare al massimo ribasso possibile. E seppure, quasi incredibilmente, la macchina pubblica continui a reggere, questo è un equivoco che non possiamo più permetterci. Va bene la riforma Madia, e va bene anche il suo timido accenno alla conciliazione dei tempi di vita e di lavoro. Dobbiamo, però, pretendere una riforma di assai più ampio respiro: rischiamo di regolare perfettamente tutta una serie di ingranaggi della catena di montaggio dimenticando che le pubbliche amministrazioni non sfornano bulloni. E questo richiederebbe un’analisi di senso di cui, purtroppo, al momento si vedono ben poche tracce. Concedetemi allora una provocazione. Prendiamo il toro per le corna e cominciamo col dire, con le teorie del public management anglosassone, che “a certain has been done”: s’è fatta una certa, si direbbe nei palazzi romani. Basta con l’infinita dilatazione dei tempi della giornata. Al netto di scadenze ed emergenze, alle 17 si chiude la baracca: quello è il tempo che viene concesso, si portino risultati a casa. Ed investiamo risorse nel risvegliare la creatività di chi, nonostante tutto, ha ancora tanta voglia di dare alla collettività col proprio lavoro. Chi non ci sta, vada a fare altro. Scommettiamo che l’efficienza aumenterebbe vertiginosamente?

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Il nodo gordiano del rapporto fra politica e burocrazia

Mentre il disegno di legge delega di riorganizzazione della pubblica amministrazione arriva alla Camera dopo un primo ok del Senato, quella che appare come una riforma centrata sulla dirigenza sembra muoversi verso una maggior discrezionalità della politica nella scelta dei dirigenti. I risultati potranno essere perniciosi per l’equilibrio e l’esercizio dei poteri pubblici e serve una comune presa di coscienza e di responsabilità.

Se lo scopo dichiarato della riforma è rendere più efficace l’azione della P.A., è comprensibile che particolare attenzione vada riservata alla dirigenza. Alcuni interventi sono apprezzabili, come la reistituzione del ruolo unico per una piena mobilità. Nel dibattito non si riviene traccia, tuttavia, della valorizzazione della leva strategica della funzione dirigenziale nella dialettica fra livello politico e quello tecnocratico, in cui al versante tecnico spetti il dovere di elaborare analisi di scenari e prospettive per l’elaborazione e implementazione di politiche pubbliche mirate ed efficaci. Si interviene, invece, meticolosamente sia nella fase di selezione e reclutamento che di conferimento degli incarichi dirigenziali, depotenziando fortemente la prevista autonomia della dirigenza. Alcune dichiarazioni, allo stesso tempo, sembrano presagire una riduzione della dirigenza a chiamata diretta, le cui percentuali negli enti locali e di ricerca sono però state innalzate da un decreto-legge dello scorso anno.

Una PA negoziale e mediatrice di istanze, che agisce in un reticolo di attori ed interessi spesso in conflitto, deve poter contare su due cose: un indirizzo politico chiaro con obiettivi definiti e una dirigenza competente e autonoma, capace di governare processi complessi e mutevoli in vista dei risultati a favore dei cittadini. Naturalmente, se le norme tuttora vigenti rendono chiara la separazione fra indirizzo politico-amministrativo e gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, nell’attività quotidiana di un’organizzazione pubblica confini e dinamiche non sono affatto così definiti. I fattori che regolano il gioco sono molti e diversi: forza e capacità degli attori, contingenze del momento, carattere dei singoli, persino. Tuttavia, il principio cardine che regoli questo tumultuoso rapporto deve essere la leale collaborazione per dar corpo al processo decisionale delle politiche pubbliche. Ricorrere alla compressione della sfera di autonomia propria della dirigenza non solo incide su tale principio e sulla garanzia di imparzialità dell’azione amministrativa, ma rinforza un equivoco diffuso e pericoloso, che vede politica e tecnocrazia quali avversarie le une contro le altre armate. In questo gioco di contrapposizioni, la tecnocrazia fa della legalità il proprio baluardo, mentre il ceto politico mostra una profonda sfiducia negli apparati burocratici, identificati come meri esecutori della politica e che, per ciò stesso, dovrebbero tendenzialmente mutare al mutare delle maggioranze (molto chiari i passaggi in merito del Presidente del Consiglio Renzi nelle dichiarazioni programmatiche del suo Governo alle Camere). Eppure, se diventa cruciale, per la ricostruzione del rapporto di fiducia fra cittadinanza e apparato pubblico, una corretta misurazione e valutazione dell’attività amministrativa, l’indirizzo che si persegue, con regole di ingaggio che prevedano un “contenimento” della burocrazia, sembra porsi in contrasto con le evidenze empiriche che legano la separazione fra politica e amministrazione all’efficace valutazione della performance del management.

Le riforme seguono, evidentemente, il muoversi del pendolo della storia di un Paese: se il nodo gordiano del rapporto fra politica e burocrazia verrà semplicemente reciso a vantaggio della prima, la bilancia delle responsabilità peserà visibilmente verso di essa, con un inevitabile impatto sui valori costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa. Sia chiaro: la dirigenza pubblica italiana ha il dovere di fare i conti con la propria storia e guardarsi allo specchio senza infingimenti. Tuttavia, nella scommessa di riavvio della macchina dello Stato essa dovrebbe (ri)entrare prepotentemente in gioco in un rapporto di leale collaborazione con la politica, mostrandosi in grado di governare le strutture affidate in sintonia con le esigenze di continua trasformazione che provengono dall’esterno, sulla base di chiare responsabilità ma con autonomia operativa e funzionale. Occorre un lavoro serrato sulle relazioni di fiducia fra i contendenti, rompendo il circolo vizioso del dilemma del prigioniero in cui sembrano giocare una partita senza fine. Romperlo a favore di uno dei due giocatori potrà causare conseguenze pericolose per l’equilibrio dei poteri, rischiando di perdere un’occasione storica di fare finalmente della P.A. una delle leve di rilancio del Paese. Sarà bene ricordarsene quando verranno redatti i decreti legislativi attuativi della delega.

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Il giro di boa della riforma della PA: un bilancio amaro

Dopo un anno di Governo Renzi, siamo al giro di boa per la riforma della Pubblica Amministrazione, più volte definita la madre di tutte le riforme. E con ragione: a dispetto dell’insofferenza di tanti per la burocrazia, la macchina amministrativa regge l’intelaiatura dello Stato e ne sorregge le politiche. Dove non c’è burocrazia, ovvero quell’insieme di regole e uffici che operano in modo imparziale nel solco delle indicazioni della politica nel quadro della corretta applicazione della legge, non c’è uno Stato. Questa macchina è da tempo ingolfata, lo sappiamo, e serve una revisione profonda. La mia impressione, tuttavia, è che dopo un anno di discussioni e di proclami, si debba constatare con amarezza che non abbiamo fatto che assistere al più classico dei giochi di ruolo, quello del poliziotto buono e del poliziotto cattivo.

Quest’ultimo, impersonato dal Presidente del Consiglio, ha abbordato il tema con dichiarazioni al calor bianco, concentrando la potenza di fuoco sulla dirigenza pubblica, da sempre frammentata e con la testa spesso rivolta al passato, incapace di parlare al Paese: rematori al contrario, mandarini, paperoni, padroni di “un Paese arrugginito, un Paese impantanato, incatenato da una burocrazia asfissiante”. Ergo, un Paese civile è quello che “afferma la contestualità tra l’espressione popolare del Governo del Paese e la struttura dirigente della macchina pubblica”. In altri termini, aveva sostenuto il Premier alle Camere, è “arrivato il momento di dire con forza che una politica forte è quella che affida dei tempi certi anche al ruolo dei dirigenti e che non può esistere, fermi e salvi i diritti acquisiti, la possibilità di un dirigente che rimane a tempo indeterminato e che fa il bello e il cattivo tempo”. Chiaro, limpido, lineare: politica buona, burocrate cattivo. Si chiama spolis system: il dirigente se lo sceglie il politico, mera conferma, peraltro, di quanto affermato dall’allora candidato alla Segreteria del PD in una seguitissima trasmissione televisiva. Alla Ministra Madia, invece, il ruolo del poliziotto buono, con affermazioni e dichiarazioni sul tema della riforma che sono state da sempre improntate alla moderazione e al buon senso, a partire dalla valorizzazione del reclutamento a livello nazionale dei dirigenti tramite Scuola Nazionale dell’Amministrazione, sino alla ripetuta intenzione di attuare una riforma che tutelasse, allo stesso tempo, chi lavora nella PA e chi dalla PA ha il diritto di ottenere servizi rapidi, efficaci, concreti.

Eppure, a leggere gli emendamenti del relatore di maggioranza (PD) al disegno di legge delega all’esame del Senato, quello che appare evidente è il riemergere, in tutta la loro forza, delle idee originarie del Presidente del Consiglio: una dirigenza precarizzata, selezionata e formata con un sistema di accreditamento a privati, senza vero diritto all’incarico e, in assenza di una seria riforma della valutazione, di fatto sotto schiaffo della politica. Si tratta di una polpetta avvelenata servita fredda, forte dei decenni in cui le tante inefficienze della PA sono state mutualmente accettate e condivise da burocrazie e politica, stretti in un abbraccio mortale che la crisi economica e la legittima insofferenza dei cittadini hanno fatto esplodere. La polpetta mette assieme cose molto buone e cose molto cattive, contando strategicamente sul fatto che è molto complicato fare distinzioni per i cittadini ed esponendo chiunque voglia avanzare critiche ragionate all’accusa dell’impantanatore della Repubblica. In questo, la riforma è sorretta in modo molto efficace da un gruppo di preparati ed agguerriti accademici bocconiani, che suggeriscono, supportano, forniscono dati, propongono soluzioni. Un’azione legittima, naturalmente, e con non poche idee che meritano di essere applicate, ma che spesso mostra come chi non abbia mai davvero masticato di amministrazione possa prendere cantonate: individuare, ad esempio, nel male della PA i soliti mandarini, mescolando i “gabinettisti” prestati all’amministrazione (provenienti dalle magistrature e da sempre corteggiati dalla politica) e la dirigenza di ruolo, vincitrice di concorso, significa semplicemente non comprendere il funzionamento di una organizzazione che è fatta di tanti pezzi che fanno cose diverse e che conta più di tre milioni di lavoratori.

E se la proposta che si ripete come un mantra, e che di fatto sembra fatta propria dalle proposte emendative al testo del disegno di legge, è quella di arrivare per la dirigenza ad una lista di idonei da cui la politica possa pescare donne e uomini per metterli a piacimento nei posti chiave, significa che per certuni il principio costituzionale della imparzialità dell’amministrazione ha un’importanza prossima allo zero. La creazione di un mercato pubblico della dirigenza che serva a mettere la persona giusta al posto giusto è altra cosa. Le competenze vanno coltivate, il merito promosso, il demerito sanzionato severamente: l’associazione dei dirigenti che provengono dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione, fra i tanti, lo ha detto chiaramente ai senatori della Repubblica. Non si migliora il sistema con la distruzione di un corpo dello Stato. Alla politica va offerta da parte della dirigenza competenza e leale collaborazione, forte della propria autonomia. Una truppa di yes men potrà essere utile nel breve periodo per qualcuno, ma dannosa domani per il Paese.

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Jobs Act e quella strana voglia di licenziare

Il 2015 si è aperto sull’ennesima querelle sul pubblico impiego: le norme del Jobs Act (legge sul lavoro) che vanno ad incidere sul reintegro del lavoratore privato licenziato si applicano o meno al settore pubblico? E, ci si chiede, questi maledetti “statali” sono licenziabili o meno? È partita da qui un’interminabile diatriba, su giornali e social network, sui cosiddetti privilegi dei dipendenti pubblici e sulla necessità di un’equa parità di trattamento fra settore pubblico e settore privato. Proviamo a fare ordine nella questione? Intanto, fatemi registrare una strana voglia masochistica di fondo. Senza alcun interesse a comprendere la diversa natura di un’impresa privata e di un’organizzazione pubblica, il nuovo dogma che impera è il seguente: dato che nel settore privato è diventato più facile licenziare (diciamolo meglio: è stata introdotta la monetizzazione in luogo del reintegro), lo stesso deve valere per il pubblico. Come a dire: tanto peggio, tanto meglio. Uno strano meccanismo davvero, per il quale si accetta supinamente l’idea per la quale una struttura di produzione di beni e/o servizi, di qualsiasi natura, cresce se fa a meno della sua principale risorsa e che, di conseguenza, il Paese cresce se tutti diventiamo più facilmente licenziabili. Non solo: si fa strada un certo giustizialismo da bar in virtù del quale un lavoratore, a prescindere dalla natura ed entità della presunta cattiva condotta che possa tenere, deve “andare a casa”, a maggior ragione se dipendente pubblico. Poco importa che non si può prescindere dall’accertamento delle responsabilità e dalla gradualità delle eventuali sanzioni che, provati i fatti, si deve poi avere il coraggio di comminare, sia dal punto di vista disciplinare che per ogni altro profilo, incluso quello penale. Sia chiaro: al lavoratore pubblico, che ha l’onore di servire lo Stato e la comunità dei suoi pari, devono essere richiesti oneri precisi in virtù dell’interesse pubblico che rappresenta e che deve garantire. Ed è per questo che al dipendente pubblico sono imputabili responsabilità di natura disciplinare, amministrativa e contabile, penale e di rendimento sul luogo di lavoro che già a prescindere dalle norme del Jobs Act possono portare al licenziamento. Banalità, evidentemente, ma che sembrano sconosciute a certa politica e certa informazione.

E allora torniamo al punto: le norme del Jobs Act si applicano ai dipendenti pubblici? Come ricorda un recente studio Adapt sui decreti attuativi del Jobs Act (in particolare le riflessioni di Luigi Oliveri e Francesco Verbaro), le fattispecie di licenziamento per giustificato motivo soggettivo e oggettivo per il dipendente pubblico – ovvero per scarso rendimento e situazione finanziaria dell’ente – sono già presenti nella normativa (decreti legislativi 165 del 2001 e 150 del 2009). Il problema, a parte il licenziamento discriminatorio, sarebbe il licenziamento illegittimo, sulle cui conseguenze è intervenuto il Jobs Act e che, per il pubblico, sostiene il Ministro Madia, richiederebbe il reintegro in luogo della semplice indennità. Il punto, quindi, non è la maggiore o minore facilità nel licenziare, ma della tipologia di rimedi successivi al licenziamento. Riordinato allora il quadro della questione, dobbiamo tener conto della differenza sostanziale di compiti e funzioni tra privato e pubblico: se i casi di possibile licenziamento illegittimo nel settore privato sono innumerevoli, nel settore pubblico sono di fatto inesistenti, in quanto ogni posizione è legata a una norma che disciplina una funzione. Non è possibile, in altre parole, licenziare illegittimamente qualcuno perché ad esempio si dichiara – falsamente – che da oggi in poi non si fanno più patenti e che, quindi, si debbono licenziare coloro che erano impiegati a tale scopo.

In realtà, questo dibattito nonsense, basato su fragorosi equivoci e nella rincorsa a chi è più bravo a licenziare, tralascia completamente un elemento fondamentale: la macchina pubblica opera per tutti e non ricerca un profitto. Ecco perché nella P.A. si accede per concorso pubblico, che dovrebbe garantire l’imparzialità della selezione, e perché tendenzialmente lo Stato non fallisce, nel qual caso la licenziabilità dei dipendenti pubblici sarebbe l’ultimo dei problemi. Se poi dal mondo delle idee scendiamo sul pianeta Terra, le cose cambiano. Sappiamo, tanto per fare un esempio, che per decenni leggine ad hoc hanno garantito infornate senza concorso, facendo pura e semplice assistenza sociale. Ha pagato Pantalone, e gli effetti li vediamo chiaramente. Sappiamo bene, inoltre, che lo Stato ha un problema di efficienza dei servizi che eroga e che, soprattutto, fatica a funzionare secondo principi di efficienza ed efficacia che devono essere propri anche del settore pubblico. Poiché lo paghiamo con i nostri soldi, anche episodi di malversazione o inefficienza statisticamente meno rilevanti suscitano comprensibilmente rabbia e indignazione. Provo, allora, a rovesciare il ragionamento con un punto di vista diverso: posto che licenziare dovrebbe essere, sempre e comunque, l’ultima spiaggia dell’impresa sana e del manager avveduto, non sarebbe ora che una politica lungimirante smettesse di inseguire la voglia di forca e cominciasse a tentare di immaginare come dar forza ad una P.A. a servizio del Paese? Soprattutto, classi dirigenti avvedute dovrebbero evitare di alimentare in modo sconsiderato una rabbia sorda che nasce dalla crisi e dalla paura, affrontando i temi veri e non spaccando il capello a quelli inesistenti. E se non dobbiamo smettere di indignarci di fronte all’indifendibile, abbiamo il dovere decidere se pretendere un’amministrazione pubblica che sia puntello per il Paese o disfarcene come una fastidiosa zavorra. È ora di scegliere e di smetterla di tirare a campare: prima o poi si tirerebbero le cuoia.

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Imbarazzi

Chi ha la bontà di seguire queste pagine sa bene quante e quali critiche abbia mosso e muova a Matteo Renzi, soprattutto sul tema della concezione dell’amministrazione pubblica. Critiche spero motivate e, tutto sommato, costruttive. Questo non toglie che io guardi con interesse all’esperimento Leopolda: macchina del consenso, brainstorming un po’ cinico, novità, chiamatela come volete. E trovo davvero poco accorta l’accusa di partito parallelo e ingeneroso liquidare la giornata di chi si siede a quei tavoli come imbarazzante. Ben venga la libera critica che parte del PD e la CGIL muovono alle politiche sul lavoro del Governo: ma davvero vogliamo raccontarci che i circoli del Partito Democratico, spesso in mano alle conventicole locali, sempre più vuoti e anaffettivi, siano meglio della Leopolda? E che non serve rompere quegli schemi che in tanti detestiamo? Davvero?

Se questa è satira

In nomine tuo

Settembre: riparte l’Italia, nelle intenzioni del Presidente del Consiglio. Ma non solo. Girano a pieno regime gli ingranaggi nei principali ministeri ed enti: sono in moto (in partenza, in corso o chiuse) le riorganizzazioni delle strutture amministrative che rinnovano l’articolazione interna di direzioni e uffici e che portano con sé una corposa tornata di nomine di dirigenti. Comportando, infatti, il rimaneggiamento dell’ossatura di un dicastero o di un ente l’automatico decadere di tutti gli incarichi dirigenziali (prima e seconda fascia), siamo in presenza di una possibile piccola grande rivoluzione. Dove? Istruzione, Infrastrutture e Trasporti, Lavoro e Politiche Sociali, Sviluppo Economico, Beni Culturali, Economia e Finanze ed Inps, dove le procedure di riorganizzazione investono contemporaneamente centinaia di posizioni dirigenziali. Il punto da cui partire, naturalmente, è che la medesima attenzione ai criteri di trasparenza e merito che vanno usati per reclutare i dirigenti da inserire nelle pubbliche amministrazioni (ne parlavo recentemente qui) vanno utilizzati quando di tratta di aprire i valzer delle nomine interne. Non è un caso che alcune delle proposte contenute nel disegno di legge delega di riforma della PA della Ministra Madia mirino – vedremo tra qualche mese, nel concreto, come e con quali effetti – a individuare criteri oggettivi e trasparenti per assegnare le posizioni dirigenziali.

Uno spunto di riflessione me lo ha fornito una lettera, apparsa su Repubblica nel pieno della calura estiva, a firma di un funzionario del Ministero dei Beni Culturali (oggi Mibact) nella quale si osservava come, nel quadro delle nomine che intende operare il Ministro Franceschini, girassero già con insistenza dei nomi dei futuri dirigenti di vertice prima ancora che fosse scaduto il termine di presentazione delle domande da parte dei dirigenti di ruolo interessati. Sa di vecchio, vero? Aldilà della vicenda specifica, l’aspetto fondamentale è che quando si libera una posizione dirigenziale deve essere sempre assicurata una procedura competitiva aperta e trasparente per far sì che la persona giusta vada al posto giusto, mettendo definitivamente da parte l’abitudine dura a morire di assegnare posti per affiliazione, cordate, simpatie politiche o scambio di favori. La questione non è di poco conto: regole certe per assicurare una buona ed imparziale competizione per l’assegnazione delle posizioni sono la migliore garanzia per evitare non solo rendite di posizione e meccanismi opportunistici, ma il migliore funzionamento della macchina. Una scelta corretta è di cruciale importanza poiché lagovernance delle Direzioni Generali è correlata alla adozione di buone policy necessarie al rilancio delle attività. Ricordate la vicenda dell’ormai celebre “io la nomina da te l’ho avuta e a te rispondo” che ha visto protagonista l’allora Ministra dell’Agricoltura? Non era che un banale esempio di come nomine di favore o pilotate – anche formalmente legittime – abbiano effetti deleteri per il concreto funzionamento degli uffici e, cosa assai più grave, sull’imparziale trattamento dei cittadini da parte della macchina amministrativa. Sulla carta le procedure esistono: interpelli che mettono a bando le posizioni che si liberano e che prevedono (in forme diverse a seconda dei ministeri o degli enti) l’invio di curriculum su cui il nominante, Direttore Generale o Ministro, opera una scelta. Ma ecco che subito si aprono le crepe: se molto spesso le procedure sono fissate da circolari interne, che indicano i c.d. “criteri datoriali” in base ai quali va orientata la scelta, non raramente esse sono viziate da troppa opacità. E diciamolo: troppo spesso con l’attiva complicità di qualche dirigente che preferisce percorrere altre vie, ombrose e laterali, per contrattare il suo spostamento o la sua ascensione, piuttosto che scegliere di mettersi in gioco, apertamente e in modo trasparente, assieme ad altri colleghi, sulla base di regole certe.

E, d’altronde, sarebbe sufficiente che per ogni posizione si individuassero le qualità più indicate. Inutile sostenere che tutti i dirigenti pubblici sono uguali: se qualcuno/a sarà oggettivamente più bravo di qualcun altro/a, tutti hanno in ogni caso preparazione e inclinazione diversa a seconda dei percorsi, delle attitudini e delle provenienze, risultando maggiormente versati in questa o quell’area. Questo non significa che qualcuno sia automaticamente più bravo di qualcun altro ma che il dirigente Mario Rossi in quella particolare posizione potrà con tutta probabilità render meglio di Carlo Bianchi, che avrà magari risultati migliori dirigendo quell’altro ufficio. Certamente tutti possono imparare ed è, anzi, opportuno che nel corso della proprio percorso professionale si facciano esperienze diverse, ma il carattere generalistico della dirigenza amministrativa va armonizzato col fatto che capacità e competenze contano e fanno fatte valere, naturalmente in un quadro generale in cui l’incarico sia sempre e comunque garantito a tutti i dirigenti di ruolo. Ma torniamo al tormentone procedure. Perché non pubblicare in internet (attenzione: internet, non intranet) tutti i curriculum vitae dei candidati che presentano domanda per quella posizione? È del tutto evidente che la scelta che opererà il Ministro, per quel che riguarda la nomina dei dirigenti apicali, o che effettueranno i Direttori Generali, per quanto concerne i dirigenti di seconda fascia, non potrà non essere permeata da un certo grado di discrezionalità: tuttavia, essa non dovrebbe prescindere dall’apprezzamento di un certo numero di criteri di base che dovranno contribuire, almeno, a formare una rosa di potenziali candidati. Banali considerazioni che sono, peraltro, al fondo della proposta Madia di costituire una sorta di Commissione che abbia il compito di scremare i candidati per la nomina (anche qui, ovviamente, occorrerà vedere in concreto le modalità specifiche). E, infine, il vero nocciolo della questione: come ha fatto correttamente notare Tito Boeri su lavoce.info, la vera architrave di tutto il carrozzone è la motivazione della scelta. Diventa, cioè, drammaticamente bizzarro che, mentre da una parte ci si sgola da anni per far sì che gli interna corporis delle amministrazioni pubbliche, a tutti i livelli, siano accessibili, trasparenti ed intellegibili a tutti gli stakeholder, comuni cittadini in testa, dall’altra non sia obbligatoria una espressa, articolata e chiara motivazione alla base della scelta di Tizio o di Caio per quella o quell’altra posizione dirigenziale.

Qui, a ben vedere, si annida il succo di tutto il discorso, che è forma e sostanza allo stesso tempo. È forma perché a tutti, in qualsiasi momento deve essere consentito di verificare come e perché si vada a rivestire una posizione pubblica. Ed è sostanza perché è compito di tutti i partecipanti alla “corsa” di far sì che anche in concreto venga assicurata una reale parità di chance a tutti e che il processo si concluda con scelte che soddisfino l’interesse generale. A voler essere maliziosi, non è complicato, purtroppo, orchestrare prima il girotondo delle nomine: si possono stringere alleanze fra politica e burocrazia, presentare vecchi conti e ricordarsi degli amici, chiudere accordi e formare nuovi equilibri, riempiendo così tutte le caselline ben prima di avviare il rito degli interpelli, che viene svuotato di significato. Ecco, ove accadesse questo, non solo ci troveremmo di fronte ad una inutile perdita di tempo, ma ad una colossale presa in giro dei cittadini contribuenti e della stessa idea di democrazia. Paroloni, forse: ma se una possibilità di ripresa e crescita deve essere data alla nostra pubblica amministrazione, occorre che alla forma corrisponda la sostanza, sempre e comunque, scrollandoci di dosso quel fetore insopportabile che ammanta il vizio antico di lavorare dietro le quinte mentre formalmente ogni adempimento è rispettato. La PA è di tutti: nomine, promozioni e assegnazioni, nei ministeri come nelle nostre sedi a Bruxelles, negli enti come nei comuni, devono mirare a far crescere le risorse che valgono (i “vivai”) e che hanno ben operato, a dare occasioni di carriera a chi investe nel proprio lavoro, a offrire pari opportunità a tutte e a tutti. Tutto crolla come un castello di carte se alla fine dei giochi non è possibile sapere, chiaramente ed in modo esaustivo, perché quel dirigente andrà a ricoprire quella posizione. E gli altri che hanno partecipato alla selezione? E, soprattutto: i cittadini?

Diciamocelo: in fondo, a nessuno piace essere valutato, non ci siamo abituati. E a nessuno garba che altri possano liberamente frugare nei propri cassetti: trasparenza e merito sono facili a parole, molto complicati nel metterli in atto. Il Governo di Matteo Renzi sta scommettendo buona parte della propria credibilità su una riforma delle infrastrutture immateriali di questo Paese: merito, competenza, sana competizione, fine dei riti che hanno contraddistinto in negativo la nostra vita pubblica da decenni. Ecco allora una buona occasione per misurare il peso delle intenzioni: in attesa della riforma di tutte le riforme della pubblica amministrazione, sarà il caso di valutare come i Ministri procederanno a gestire questa complessa scacchiera di nomine che hanno davanti. E, soprattutto, facendolo sapere agli Italiani.

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Avremo sodali o dirigenti?

È vero: ancora non abbiamo sotto gli occhi ufficialmente i testi del disegno di legge delega e del decreto-legge in materia di riforma della PA annunciati da tempo dal Governo. Sapremo tutto molto presto, ma al momento ci muoviamo come fossimo in un romanzo di Dan Brown, vagliando bozze segrete vergate da Illuminati, interpretando simboli misteriosi e decrittando parole carpite qua e là. Se, tuttavia, quel che si è letto risponde anche in parte a quel che approderà in Parlamento, una qualche riflessione va fatta, in particolare in merito all’annosa questione della dirigenza in quota esterna. Il punto è noto: se nella pubblica amministrazione si diventa di norma dirigenti per concorso (e qui si entrerebbe in un campo minato dal quale per ora restiamo fuori), la legge prevede che una percentuale massima del 10% possa essere reclutata per chiamata diretta, fornendone esplicita motivazione, a favore di persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione. Insomma, se al politico di turno serve l’esperto che manca per conseguire obiettivi istituzionali, prima verifica se non abbia già quella professionalità dentro casa e, solo in caso negativo, procede a chiamata fiduciaria della persona, la quale avrà un contratto – a tempo determinato e con retribuzione maggiorata rispetto ad un dirigente di ruolo, a titolo di indennità – che arriverà a scadenza naturale, a dispetto del destino del nominante.

Ebbene, vanno segnalate due novità, le quali, se approvate, porteranno ad una sostanziale mutazione dell’istituto. La prima: verrebbe meno l’obbligo di verificare se non esista di già un simile esperto nell’amministrazione. Nomino, quindi, senza sapere di quali competenze il Ministero, l’ente o la Regione sia già eventualmente in possesso. La seconda: il nominato andrebbe a casa quando va a casa il nominante. Occhio: la cosa sembrerebbe positiva, vero? L’esterno segue il destino del politico e non resta, come è spesso accaduto, a tempo indefinito dentro l’Amministrazione. A ben riflettere, tuttavia, è evidente che legare in modo indissolubile la vita professionale del dirigente esterno al suo politico di riferimento finisce per caratterizzare il primo come emanazione piena e diretta del secondo, confermando una volta per tutte gli aspetti degenerativi di una norma che nel tempo ha spesso dato più che discutibili esempi concreti. Se poi, inoltre, aggiungiamo che la previa ricerca interna sulle professionalità non è necessaria, è palese la natura totalmente discrezionale e fiduciaria della nomina. Da esperto, possibile sodale, passiamo al sodale, possibile esperto. Vanno cambiate le modalità con le quali si tengono i concorsi? Sì. Va migliorato il sistema di valutazione della dirigenza? Certamente. Serve più sostanza e meno forma? Magari. Possono servire, in via temporanea ed eccezionale, competenze al momento non presenti nelle amministrazioni? Sì, ad alcune condizioni. Ma è concepibile che possano verificarsi situazioni nelle quali si arrivi al licenziamento di un dirigente vincitore di concorso perché non gli si conferisce un incarico nel nuovo, istituendo ruolo unico, e rimanga alla scrivania un dirigente chiamato – diciamo così – ad capocchiam? Insomma, se tante cose abbisognano di essere cambiate nella PA, perché cambiarle in peggio?

Pubblicato su Linkiesta

Pregi e difetti della riforma Renzi-Madia della PA

Riporto di seguito il testo della mia intervista sui temi relativi alla riforma della pubblica amministrazione, a cura di Edoardo Petti, apparsa su Formiche.net.

Il dirigente pubblico Alfredo Ferrante, presidente ex allievi della Scuola nazionale dell’amministrazione, mette in luce le pecche della riforma dell’apparato statale, oltre agli aspetti positivi…

Il progetto di riforma della Pubblica amministrazione messo in cantiere dal governo sta riscuotendo, se pur con critiche avanzate dalla CGIL, una complessiva approvazione popolare e mediatica. Le obiezioni più aspre e radicali sono giunte finora dai dirigenti dell’apparato statale, tra cui Alfredo Ferrante, presidente dell’Associazione ex allievi della Scuola nazionale dell’Amministrazione.

Come giudica il piano di innovazione della burocrazia presentato dall’esecutivo?

Apprezzo lo sforzo di affrontare con una visione di insieme i problemi della Pa. Terreno su cui sono necessari numerosi interventi per migliorare livello dei servizi ai cittadini. Nella fase iniziale vennero utilizzati dal premier termini denigratori, tipici di una campagna elettorale, come “ruspa contro il ceto burocratico” e “palude in cui i vertici dell’amministrazione sguazzano mentre famiglie e imprese annegano”. Per fortuna quella stagione è stata archiviata con la lettera scritta dal ministro Marianna Madia ai lavoratori pubblici.

Quali punti trova più convincenti?

Attenendomi alle parole pronunciate dal Presidente del Consiglio e prima di leggere il disegno di legge delega e il decreto legge in materia, ritengo positiva la semplificazione delle procedure. Un’iniziativa di trasparenza in cui rientra il divieto di aspettativa per i magistrati che assumono ruolo dirigenziali nella Pa. Poi giudico con favore la reintroduzione del ruolo unico per i manager pubblici. Meccanismo che favorisce mobilità e rotazione, creando un’unica banca dati telematica di competenze ed esperienze per scegliere le persone giuste al posto giusto. Vi è tuttavia un problema rilevante.

Quale?

Ascoltando le parole di Madia sembra che il numero dei dirigenti sia maggiore dei posti disponibili. Pertanto diversi manager pubblici verranno espulsi, ed è difficile che vengano assorbiti nel settore privato o nelle ONLUS. Restando nell’ottica della mobilità e della libera competizione per le funzioni messe a bando, vogliamo mantenere il diritto all’incarico.

Non si rischia di creare privilegi intangibili?

Oggi un responsabile amministrativo può essere rimosso dall’incarico se incorre in responsabilità contabili o disciplinari. Ma con l’assunzione per chiamata diretta di responsabili esterni prevista dal progetto Renzi-Madia verrebbe ridotta alla precarietà una dirigenza vincitrice di concorso, formatasi con un lungo e faticoso percorso di prove e selezioni nella stessa Scuola nazionale dell’amministrazione. La titolare della Semplificazione aveva auspicato che il 100 per cento dei vertici pubblici provenisse da un processo così duro. Strada che diverrebbe un canale di serie B rispetto al reclutamento esterno. Un cambiamento pericoloso per i cittadini.

Perché?

L’opinione pubblica troverebbe di fronte a sé manager alla mercé del politico di turno. E sarebbe assai meno garantita. Se a ciò aggiungiamo l’aumento dal 10 al 30 per cento dei dirigenti nominati dal ceto partitico negli enti locali, il quadro si fa preoccupante. Si tratta di temi da affrontare e sciogliere in Parlamento tramite una discussione libera da ricette preconfezionate.

Ritiene che Renzi abbia seguito la “logica della ruspa” trattando i manager pubblici come capro espiatorio?

Non lo voglio pensare. Bisogna lavorare su meccanismi più efficienti per affermare la responsabilità dei dirigenti e per realizzare risparmi di spesa. È stato promosso un percorso di ampia consultazione, a cui abbiamo partecipato proponendo un “Erasmus dei dirigenti” allo scopo di svolgere un servizio periodico in altri paesi europei o nelle istituzioni comunitarie.

Pensa che le vostre proposte verranno accolte?

L’importante è ragionare sulla Pubblica amministrazione che vogliamo, ricordando che tutte le realtà occidentali presentano un apparato statale molto forte. Necessario per affrontare le problematiche di una società complessa. Evitiamo di agire sull’emergenza e superiamo luoghi comuni sbagliati come quello sul numero dei lavoratori pubblici italiani, ben al di sotto rispetto a Francia e Regno Unito.

Condivide l’adozione di un tetto alle retribuzioni pubbliche?

Sul punto non vedo problemi. Vorrei però compiere una distinzione. Da una parte vi sono i grandi manager delle industrie di Stato, in genere di nomina politica, e gli altissimi funzionari, molto ridotti nel numero, che beneficiano di remunerazioni notevoli. Dall’altra esistono centinaia di dirigenti delle strutture amministrative di prima e seconda fascia, che non guadagnano cifre esorbitanti. L’essenziale è pagare le persone per ciò che realizzano, mettendo a punto meccanismi premiali e non appiattendo verso il basso il lavoro svolto.

La persuadono le regole prospettate dal governo per garantire la trasparenza dell’apparato statale?

Sì. La nostra associazione aderisce all’iniziativa a favore di un Freedom of information actitaliano, per cui i cittadini possono accedere a ogni atto della Pa attraverso un click eccetto i dati riservati o coperti da segreto militare. È un valido antidoto alle manovre opache di burocrati e politici. Ma è necessario andare oltre.

Come?

Trattando e rendendo fruibili le informazioni. L’apparato pubblico dovrà essere in grado di rispondere alle richieste di famiglie e imprese, che andranno ad aumentare. Per non sottrarre tempo ed energie al normale funzionamento degli uffici, bisognerà irrobustirli con personale nuovo e competenze informatiche. Ma il taglio del 50 per cento sulla formazione attuato negli ultimi anni non va nella giusta direzione.

L’abrogazione dell’istituto del trattenimento in servizio può agevolare il rinnovamento della macchina amministrativa?

Accolgo il principio, poiché un ricambio è necessario anche per offrire opportunità ai giovani. Renzi e Madia hanno parlato di 15mila nuovi posti di lavoro. Cifra che spero cresca, visto che negli ultimi 10 anni abbiamo registrato un calo di 350mila unità nella Pa. Ma è bene salvaguardare le esperienze e le competenze acquisite, immaginando un supporto-affiancamento del personale che entra ad opera dei manager giunti all’età previdenziale.

Più legame con la politica e costi maggiori. È questa la riforma PA del Governo?

Comunicato Stampa Associazione “Dirigenti per l’Innovazione – AllieviSSPA” – Roma, 15 giugno 2014 – “Perché studiare per un concorso, se diventa più facile diventare dirigente legandosi alla politica?”.

Alfredo Ferrante, Presidente dell’Associazione dei dirigenti pubblici ex allievi della Scuola Nazionale dell’Amministrazione, pur esprimendo sostegno allo sforzo del Governo di affrontare i tanti nodi in materia di riforma della PA, manifesta sorpresa e preoccupazione per alcuni dei provvedimenti previsti dal decreto-legge e dal disegno di legge delega approvati dal Consiglio dei Ministri.

“I dirigenti di nomina fiduciaria aumenteranno, mentre i posti da dirigente vincitore di concorso diminuiranno – spiega Ferrante -. Chi non riceve un incarico, senza necessità di motivazione, viene espulso e rischia di essere mandato a casa. Alcune norme non solo vanno in senso contrario a quanto dichiarato dalla ministra della PA ma espressamente a svantaggio di chi ha vinto un concorso pubblico”.

Accanto a norme condivisibili, come il divieto dell’aspettativa in caso di incarichi dirigenziali nella PA per magistrati amministrativi, ordinari, contabili e militari, di altre sembra essere stravolto il senso: “Abbiamo sempre sostenuto il ruolo unico dei dirigenti come modo per far sì che la persona giusta vada al posto giusto, evidenziando merito e competenza di ciascuno – continua -. Secondo quanto dichiarato dalla ministra Madia, il meccanismo che si profila è invece quello della mancanza di diritto all’incarico, attraverso un numero di dirigenti maggiore dei posti a regime, arrivando ad una espulsione dalla dirigenza di chi, non si sa in base a quali criteri, non riceva un incarico.
Se a questo si aggiunge che, da quanto letto nelle bozze in circolazione, il conferimento o meno dell’incarico non viene accompagnato da espressa motivazione, ci troveremmo di fronte al concreto rischio di asservimento della dirigenza amministrativa alla politica, in contrasto con quanto previsto agli artt. 97 e 98 della Costituzione”.

“L’innalzamento sino al 30% dei dirigenti esterni non vincitori di concorso negli enti locali – prosegue Ferrante – costa di più ai contribuenti, anche perché non si verifica se l’amministrazione possegga quelle competenze all’interno. Non solo sono provvedimenti illogici e costosi per la spesa pubblica, ma pericolosi per l’imparzialità dell’azione amministrativa a tutela dei cittadini”.

AllieviSSPA ha seguito con grande attenzione il dibattito e il processo di consultazione sulle proposte di riforma della PA del Governo, partecipando con le sue proposte, presentate all’ultimo ForumPA e trasmesse alla ministra Madia. “La ministra aveva dichiarato alle Camere che il 100% della dirigenza pubblica sarebbe stato reclutato attraverso il meccanismo altamente selettivo del corso-concorso della Scuola Nazionale di Amministrazione, ricevendo il nostro pieno sostegno e plauso – conclude il Presidente di AllieviSSPA -. Secondo quanto finora diffuso, leggiamo con sorpresa che la riforma si basa sul presupposto inverso e cioè che il reclutamento tramite corso-concorso sia un canale di accesso di “serie b” rispetto ad altri concorsi che resterebbero gli unici ritenuti all’altezza di reclutare dirigenti. Una direzione opposta alle dichiarazioni programmatiche della ministra e contrarie all’evidenza dell’esperienza”.

L’Associazione “Dirigenti per l’Innovazione – AllieviSSPA” si rivolge a coloro che provengono dal corso-concorso della Scuola Nazionale di Amministrazione e che oggi operano come dirigenti pubblici a livello nazionale e che hanno intrapreso altri percorsi nella magistratura, nelle organizzazioni internazionali, nelle assemblee legislative e nel settore privato.