Trasparenza e amministrazione pubblica

Di seguito riporto il testo dell’intervento che ho curato, in qualità di Presidente dell’Associazione degli ex allievi della Scuola Superiore della P.A., in occasione della Giornata della Trasparenza organizzata  dal gruppo di operatori, studiosi e amministratori che chiedono l’adozione di un Freedom of Information Act in Italia, ovvero una legge sulla trasparenza assoluta simile a quelle in vigore a livello internazionale. C’è molto da fare per declinare realmente il concetto di accessibilità totale richiamato nelle recenti riforme: trasparenza vera, creazione di fiducia, controllo diffuso e coinvogimento dei cittadini nella cosa pubblica. Perché, come ha ricordato Valerio Onida nel corso della giornata, l’Amministrazione non è e non deve essere il nemico dei cittadini. E mai come ora il tema deve entrare nell’agenda del Governo e delle forze politiche, soprattutto alla luce dell’intensificarsi di fenomeni di corruzione e malversazione di fondi pubblici (da parte della politica) che avrebbe potuto essere contenuta attraverso la semplice messa in rete di tutta – tutta, beninteso – la documentazione contabile. Solo perché ci si ricordi di diffidare, prudenzialmente, dei paladini della trasparenza dell’ultim’ora.

Se un merito va ascritto, fra i tanti, alla iniziativa tesa ad introdurre nell’ordinamento italiano un Freedom of Information Act, sulla scorta della consolidata esperienza a livello internazionale, è quello di proseguire con decisione verso un nuovo modello dei rapporti fra cittadini ed attore pubblico: a favore dei cittadini, certamente, ma con enormi prospettive anche per le pubbliche amministrazioni. Come associazione dei dirigenti pubblici ex allievi della Scuola Superiore della P.A. abbiamo da sempre fatto della trasparenza il tema cardine – direi “infrastrutturale” – attorno cui far ruotare la nostra azione. A mero titolo di esempio, mi fa piacere ricordare come in tempi non sospetti fummo antesignani nel lanciare l’idea che profili professionali, curricula e retribuzioni dei pubblici dipendenti fossero disponibili in rete, ottenendo, va detto, timide risposte se non aperta ostilità. I tempi, evidentemente, cambiano. Nel corso dell’ultimo Forum PA abbiamo voluto proporre la creazione di una “catena del valore della dirigenza pubblica”, una filiera virtuosa la cui base fosse costituita dalla trasparenza per tutto il percorso che va dalla selezione e formazione della dirigenza sino alla ri-costruzione di un mercato pubblico delle competenze aperto e meritocratico. Una trasparenza che insista sul dirigente, in primo luogo: chi è, cosa ha fatto, perché ricopre quella posizione. E che spinga, allo stesso tempo, alla scelta della persona giusta per il posto giusto. L’attenzione negli ultimi anni si è concentrata sulla messa in linea dei dati relativi ai dirigenti, con una attenzione talvolta morbosa sulle retribuzioni. Sia chiaro: è corretto e dovuto che i cittadini abbiano accesso pieno e senza filtri alla conoscibilità delle retribuzioni e, soprattutto, della loro composizione. Va riaffermato, allo stesso tempo, che quest’ottica non esaurisce il tema dell’impatto che la trasparenza può avere sull’operato pubblico. Se la disillusione e la sfiducia delle opinioni pubbliche verso quello che è stato identificato come un Moloch politico-amministrativo hanno accelerato alcuni dovuti processi di apertura, le opportunità che la dimensione della trasparenza offre all’agire pubblico e ai cittadini sono ben maggiori e con implicazioni molto più profonde. Il breve accenno posto sulla filiera della dirigenza rende evidente che un la possibilità di un diffuso controllo esterno (e, allo stesso tempo, interno) facilita la realizzazione e la soddisfazione di un banale quanto fondamentale principio di ogni organizzazione: scegliere non chi sia fedele ad una linea o, peggio ancora, ad una persona od una cordata, ma chi possieda le caratteristiche migliori per svolgere un compito. Proviamo ad immaginare l’effetto dirompente che un tale principio potrebbe alimentare applicandolo non solo alla tutto sommato asfittica realtà delle amministrazioni centrali, ma a tutto l’immenso bacino delle pubbliche amministrazioni in Italia che, come le recenti cronache ammoniscono, sono spesso piccoli o grandi feudi con regole e dinamiche proprie. E pensiamo alle conseguenze derivanti dalla messa in linea di tutta la produzione amministrativa, ove non coperta da necessaria riservatezza, resa disponibile sulla base di semplici criteri di reperibilità, tempestività ed intelligibilità. Da questo punto di vista, ci troviamo in mezzo al guado e l’azione condotta dal gruppo che si è articolato attorno alla iniziativa per un Freedom of Information Act in Italia rappresenta una occasione significativa per andare oltre, pure in presenza di significativi passi avanti come gli impegni contenuti nel Piano d’Azione dell’Italia per l’esercizio della Open Government Partnership.

Questi brevi cenni rendono chiaro come i temi sul tappeto siano tanti, tutti fondamentali per imprimere quel cambiamento nell’azione pubblica che i cittadini chiedono e che i mutamenti intervenuti nelle dinamiche della società contemporanea impongono. Non è superfluo ricordare che una trasparenza amministrativa totale e la piena accessibilità degli atti amministrativi è la prima condizione (necessaria ma non sufficiente, beninteso) per porre un ostacolo formidabile alla corruzione. Gettare piena luce sulla azione quotidiana della macchina pubblica è il requisito fondamentale per perseguire pienamente il dettato costituzionale del buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Questo aspetto, pur fondamentale, rischia, tuttavia, di mettere in ombra un altro potente elemento, che è quello relativo agli effetti che la trasparenza provoca sull’agire quotidiano delle amministrazioni: la vera e propria esplosione del capitale di fiducia che la dimensione della trasparenza provoca reca con sé una migliore e più rapida capacità di risolvere i problemi, una maggior facilità di lavorare in gruppo, prestazioni migliori. Allo stesso tempo, abbandonare il modello dell’accesso condizionato offre non solo possibilità di controllo diffuso ma l’opportunità per i cittadini di poter compartecipare attivamente alle politiche pubbliche. Come è stato richiamato in un recente articolo, l’aspetto relativo al controllo da parte dei cittadini sull’esercizio del potere amministrativo è strettamente legato al principio costituzionale della sovranità popolare e comporta, naturaliter, sensibili ricadute in termini di responsabilizzazione degli attori pubblici. Ma ove si ponga attenzione al principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale (art. 118, co. 4), per il quale l’amministrazione deve favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale, risulta del tutto intuitivo che “la messa a disposizione del patrimonio informativo pubblico non è più funzionale soltanto ad un controllo generalizzato da parte dei cittadini sul modo in cui l’amministrazione esercita unilateralmente il potere pubblico, ma costituisce la base per una nuova relazione amministrazione-cittadini, impegnati entrambi nella cura e nella produzione di beni comuni”. Si ricordi, infine, il pericolo insito nella sovrabbondanza informativa che può risolversi, ove non adeguatamente trattata, in una ulteriore e più insidiosa opacità nel rapporto fra pubblici poteri e comunità. Soprattutto in una fase in cui la rete e i social network rendono possibili – non senza angoli bui – nuove forme di partecipazione collettiva, una legge sul diritto e sulla libertà di informazione dovrà contemplare le azioni concrete che possano, senza infingimenti, ristabilire un corretto rapporto tra cittadinanza e istituzioni.

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