Luci ed ombre della spending review

Ricevo e molto volentieri pubblico queste righe di Guido Melis, apparse in “Nuovi Italiani”  lo scorso 12 luglio.

In una recente intervista (alla “Gazzetta dello sport”!) il ministro Fornero ha fatto incidentalmente una affermazione che mi ha insieme un po’ imbarazzato e molto lusingato. Ha detto testualmente: “Guardi, se lei vuole avere un’idea di come la nostra pubblica amministrazione si è man mano ampliata negli organici e degradata nelle funzioni non ha che da leggere la Storia dell’amministrazione italiana di Guido Melis. Un libro magnifico e una lettura sconfortante. I pubblici dipendenti sono oggi un ostacolo sulla vita del Paese. E badi che Guido Melis – lo dico per tranquillizzarla – è ora un parlamentare del Partito democratico”. Ebbene, lo confesso, è vero. Nel mio libro del 1996 c’è una ricostruzione senza reticenze del percorso storico compiuto dall’amministrazione nell’Italia unita. Partita come apparato servente di una politica virtuosa, nella locomotiva di testa dello sviluppo del Paese (nell’Ottocento la p.a. italiana fu vitale fucina di classe dirigente), l’amministrazione cambiò radicalmente pelle nel primo Novecento, in coincidenza con quello che gli storici dell’economia chiamano il primo decollo industriale. Fu allora – più o meno nell’età giolittiana – che si stipulò quello che io chiamo il patto non scritto: l’industria moderna concentrata al Nord, con accanto l’indotto delle prime banche miste e lo sviluppo che ne conseguì; l’amministrazione come porto-rifugio dei giovani laureati e diplomati meridionali, altrimenti esclusi dal balzo in avanti del Paese.

Nacque allora quello che si chiama la meridionalizzazione del pubblico impiego, con il relativo paradosso che la frattura Nord-Sud (frattura economica e sociale) si ripercosse subito nel rapporto tra le istituzioni (il Paese legale) e l’economia (il Paese reale). Da allora in poi l’Italia dell’industria, della finanza e degli affari avrebbe parlato con gli accenti del Nord, quella della burocrazia con le inflessioni del Sud. Due mondi, due culture, due visuali delle cose: le conseguenze sarebbero durate molto a lungo e avrebbero costituito un carattere tipico del caso italiano nel Novecento. L’amministrazione, dalla locomotiva di testa dello sviluppo, passava al vagone di coda. Diventava l’ospedale pietoso degli esclusi e dei vinti dell’industrializzazione. La storia successiva è nota. Il fascismo, dopo la breve fase liberista delle origini (temperata dalla messa in camicia nera dei nuovi enti parastatali) imboccò negli anni Trenta la via di una nuova, imponente ondata di burocratizzazione (i dipendenti pubblici, enti esclusi, superarono il milione di addetti), confermando ordinamenti, regole, modelli organizzativi dell’epoca precedente. Il centrismo a guida democristiano mantenne in vita il vecchio patto e anzi lo ribadì (Leggi Pitzalis, dal nome di un oscuro sottosegretario Dc, si chiamarono le leggine promulgate per l’avanzamento senza concorso di intere falangi di burocrati: la politica dell’ope legis). Il primo centro-sinistra a partecipazione socialista non revocò il patto scellerato, anzi lo rafforzò ulteriormente (è del 1972 l’infausta legge sulla dirigenza, che promosse tutti i dirigenti intermedi in dirigenti generali, come accadeva nell’esercito finto dei ragazzi della via Pal, il vecchio romanzo ungherese che la mia generazione e le precedenti leggevano alle elementari). Si aggiunsero poi le regioni a statuto ordinario (quelle a statuto speciale avevano già fatto la loro pessima parte dal 1948 in poi) e una nuova burocrazia, per di più assai più prossima alla politica, si sommò alla vecchia, di matrice ministeriale. E poi ci furono i grandi enti parassitari (l’Iri, l’Ina, l’Inps, l’Inadel ecc.: sono centinaia) e le fiorenti burocrazie comunali e provinciali, e chi più ne ha più ne metta.

Quando uscì il mio libro citato dalla Fornero (metà anni Novanta) i dipendenti del settore pubblico allargato erano quasi 4 milioni, in larghissima prevalenza provenienti dalle regioni del Sud, non sempre assunti per concorso (anzi: l’ope legis era stata la regola), poco valutati, pagati poco ma in compenso sottoposti (salvo lodevoli eccezioni) a regimi di produttività assai più blandi di quelli del settore privato. Un mio giovane coetaneo di allora, impiegato alla Mostra d’Oltremare a Napoli (un ente inutile poi fortunatamente soppresso) mi raccontava argutamente la sua annoiata mattinata di lavoro, fatta di ripetute gite al bar, lettura dei giornali sportivi, chiacchierate con il vicino di scrivania, telefonate a casa. Sino alla fatidica occupazione dell’ultima ora, prima del rompete le righe: temperare, per ingannare l’attesa dell’uscita, le matite inutilmente fornitegli dall’amministrazione dell’ente. In uno degli studi promossi da Sabino Cassese nel breve ma intenso periodo nel quale fu ministro della Funzione pubblica (Governo Ciampi, 1993-94) il lavoro quotidiano effettivo era calcolato, in media, nella misura di pochissime ore. Questa la storia che abbiamo alle spalle. Anche gloriosa, in alcune pagine se vogliamo (l’amministrazione pubblica del primo Novecento, e poi anche – sebbene meno – quella dei periodi successivi, furono in certi settori operose, oneste e non prive di spirito di sacrificio) ma nella sostanza segnata dal vecchio patto: poco lavoro per poco stipendio. La questione amministrativa, in Italia, non è mai stata storicamente la questione del funzionamento dell’apparato al servizio dei cittadini, per esaudirne i bisogni; ma piuttosto quella del personale che vi lavorava e delle sue tutele. Personale protetto, sindacalmente spesso molto garantito (anche con forme perverse di co-gestione sindacale che hanno fatto male all’amministrazione), generalmente non soggetto a valutazione meritocratica. E con un’ulteriore difetto: la prevalenza assoluta della formazione giuridica (anzi formalistico-giuridica: il culto dei regolamenti quando non delle circolari) su qualunque altra cultura “pratica” albergasse nell’amministrazione. Del resto i grandi corpi tecnici dello Stato erano stati sistematicamente smantellati e umiliati sino ad essere praticamente espulsi nel corso di tutto il Novecento. Veniamo all’oggi. L’oggi risente di alcuni tentativi di riforma che – con luci ed ombre – si protraggono almeno dall’ultimo decennio del secolo scorso: prima il periodo breve di Cassese, poi l’intensa cura che va sotto il nome di Franco Bassanini, quindi una serie di più o meno velleitari progetti riformatori con ministri meno incisivi, tra i quali anche l’ultimo Brunetta. Tutto ciò nel quadro di una tendenza almeno europea (ma anche dagli Stati Uniti sono venuti stimoli ed esempi) a razionalizzare gli apparati pubblici smisuratamente cresciuti nell’ultimo scorcio del Novecento.

Una larghissima parte della spesa pubblica, in Italia (ma – ripeto – il fenomeno trova riscontri anche altrove), si è sviluppata come spesa per il funzionamento della pubblica amministrazione e specificamente come spesa per il personale. Ciò in corrispondenza – intendiamoci bene – ad una dinamica storica oggettiva, che è stata quella del welfare state del dopoguerra, cresciuto tumultuosamente in Italia a partire specialmente dagli anni Sessanta (come spesso accade nella nostra storia, noi italiani ci siamo arrivati dopo gli altri paesi ma abbiamo compiuto il percorso con maggiore concentrazione di tempi, prediligendo piuttosto l’estensione della tutela pensionistica che non la creazione di infrastrutture assistenziali e il sostegno alla disoccupazione). L’occasione della spending review, dunque, è preziosa. Potrebbe indurre, non solo a un ringiovanimento dei quadri (abbiamo un’età media dei dipendenti pubblici intorno ai 48 anni, una delle più elevate d’Europa), con conseguente plausibile sviluppo di una nuova cultura dell’innovazione, ma anche ad una riforma organizzativa: eliminazione di doppioni inutili negli apparati centrali e in quelli periferici, migliore organizzazione del tempo di lavoro (anche con nuove soluzioni nei turni), temperamento del monopolio giuridico nella formazione e spazio a culture pratiche (tecniche e non) oggi emarginate dall’assetto stesso delle carriere. L’intero capitolo della formazione (affidato attualmente alla barocca struttura di una pluralità di scuole prive di un timone unico) dovrebbe essere riscritto, tenendo conto dell’esigenza oggi impellente di favorire una formazione più generalista rispetto ai modelli troppo settorializzati dell’attuale filiera formativa. Tutto ciò, naturalmente, a patto che spending review non significhi solo tagli fini a sé stessi. Rispetto alle attese (che sono enormi) l’attuale provvedimento, per lo meno nel primo testo reso noto, presenta alcuni difetti di fondo. Il primo è che appare molto centralista, cioè poco consapevole della futura struttura decentrata (non voglio dire federalista perché l’aggettivo si è caricato di troppi significati contraddittori) degli apparati pubblici. Se la vecchia piramide gerarchico-burocratica va trasformandosi in un sistema reticolare, allora anche i quadri dirigenti e intermedi che dovranno operarvi andranno selezionati e formati secondo le specifiche finalità del nuovo sistema. Il secondo è che in alcuni aspetti pare più inutilmente punitiva che efficace. Mi piacerebbe ad esempio conoscere quale reale beneficio deriverà alle finanze pubbliche dalla riduzione o abolizione dei buoni pasto, che (vorrei sbagliarmi) sono piuttosto identificati in quanto simbolo di un privilegio (minimo privilegio da piccoli travet) che in quanto voce realmente consistente dello spreco. Il terzo limite sta nella arbitrarietà di certe fusioni e semplificazioni organizzative: per cui si procede a spanne, si eliminano talvolta strutture vitali per accorparle ad altre parassitarie, si mette insieme ciò che insieme non può stare, insomma, nell’ansia un po’ aziendalista di risparmiare, si finisce per porre il presupposto di quelli che rischiano d’essere i costi aggiunti dell’inefficienza futura. Il quarto difetto è che il prepensionamento di massa sembra pensato alla cieca: non tiene conto dei settori, non distingue tra amministrazioni e amministrazioni, sembra assumere un criterio meramente anagrafico, né offre alcuna alternativa circa i ricambi che in qualche caso si renderanno necessari. Vedo che quasi simultaneamente viene bandito il corso concorso per la dirigenza e ciò fa sperare che il Governo sia consapevole dell’esigenza che lo sfoltimento (in particolare dei livelli alti) va fatto “adelante ma con juicio”, guardano bene dove si va, cosa si elimina e cosa invece merita di essere conservato.

Ne deriva che questi tagli (non una tantum, ci assicura Monti, ma destinati a radicarsi negli anni come fisiologici) debbono essere governati. Non solo dal ministro della Funzione pubblica (che per fortuna attualmente è persona competente e ottimo conoscitore della realtà amministrativa) ma anche dal concerto dei soggetti che governano l’amministrazione: Stato centrale, regioni, autonomie locali, enti pubblici. Di tagliatori di teste l’amministrazione italiana non ha bisogno; di un ridimensionamento intelligente che la renda più parsimoniosa e insieme più efficiente sì. Ed è in quella direzione che dobbiamo andare.

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